虽然个人所得税起征点目前已经确定为2000元，但相关争议还没有结束。为什么起征点是2000元，而不是专家建议、百姓呼吁的2800元，抑或3000元？个税起征点标准是如何确定的？

    2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定。个人所得税“起征点”(即工薪所得减除费用标准)自今年3月1日起由1600元/月提高到2000元/月。

    这一牵动着国人神经的调整，经历了一周的讨论后终于尘埃落定。

    12月23日举行的十届全国人大常委会第三十一次会议上，财政部长谢旭人受国务院委托，向大会作关于个人所得税法修正案(草案)的说明时提出，将个人所得税法中工资、薪金所得的减除费用标准由原来的每月1600元提高到2000元，既可满足居民基本生活消费支出需要，也统筹兼顾了财政承受能力，并体现了重点照顾中低收入者的政策调整意图。

    在之后的讨论中，与会代表及专家认为2000元偏低，应当提高到2800元或者3000元，还有网民表示，个人所得税起征点定为5000元比较合适。

争议源自标准的不确定

    对于个人所得税起征点调整引发的广泛争议，财政部财政科学研究所专家刘军民认为是“很正常的”： “有争议说明大家对个税调节分配收入政策的关注，对收入分配公平性的关注。”

    尽管2000元的新起征点引起人们的争议，但不可否认的是，提高起征点给公众带来了实惠。财政部部长谢旭人表示，将减除费用标准由现行1600元/月提高至2000元/月，工薪阶层纳税人数占全国职工人数的比例将由50％左右降至30％左右。

    “这次主要是向中低收入者倾斜的，获益最大的是中低收入者。高收入者也能获益，但边际的获益就少了。”刘军民告诉《民主与法制时报》记者。

    “时隔两年把起征点从1600提到2000元，符合我国经济发展情况的变化。这两年有个突出的特点就是物价上涨过快，居民生活的基本费用提高，生活费用标准应该再重新调整，这是实事求是的做法。”中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓教授表示。

    这是我国历史上第二次对个人所得税起征点进行调整。1980年9月，五届全国人大第三次会议通过了个人所得税法，规定个人所得税工资薪金所得减除费用标准为每月800元。2005年10月，十届全国人大常委会第十八次会议修改了个人所得税法，规定从2006年1月1日起，工资薪金所得减除费用标准由每月800元提高到每月1600元。

    从800元到1600元再到2000元，这3个数字确定的标准是什么？“如果把这个问题说清楚了，那就不用去讨论是1600元还是2000元。它的客观标准还很难说。”刘军民告诉记者，个人所得税起征点的确定，更多的是一种政策博弈的过程。“大家普遍认为是多少，然后再结合物价上涨的情况来确定。但不可能完全按照CPI上涨多少，就往上调多少，它要平衡多方面的力量，包括财政减收的承受能力。起征点提高后，国家财政会减少300个亿。”

    刘军民认为，像一些人说的那样将起征点提高到3000元或者5000元，可能对财政有一定的冲击，所以这是阶段性的考虑。“很难一次性提高到位，也许未来要提，这是渐进的。”

    刘桓也认为，此次个人所得税起征点的调整之所以有争议，是因为它没有一个确定的标准。“有一个需要解决的问题是，这个免税部分的确定标准，按照什么样的理念去设计，是满足人民比较像样的生活呢，还是满足基本生活？缴纳个人所得税是居民的一种义务，因此只要有能力的人都要纳税。什么是有能力的人？生活费用之上的收入都叫做有纳税能力的。所以它和我们所说的富裕生活是不一样的。不同收入水平的人，对生活的基本要求和看法是不一样的，而且东部发达地区和西部欠发达地区的要求也是不一样的。

    刘桓认为，在个人所得税扣除费用标准的制定上还存在问题。“每个人都1600元或2000元，这有点一刀切，其实每个人的经济承受能力是不一样的。如果一个刚毕业的大学生，挣3000元，扣了个税后足够他生活。而对于同样月赚3000元，但上有老下有小的人来说，扣税后的钱可能就不够他生活。这两个人应该执行不同的起征点标准，目前的单一标准有点简单化了。”

    “我国未来的个税设计应该考虑以家庭为单元申报个税，家庭有几个人要抚养，以及教育医疗等方面的投入。比如美国，购买书籍进行教育培训，医疗保险的费用刨掉后才缴纳个税。这种制度更加人性化，更加合理、公平。”北京理工大学经济学教授胡星斗表示。

    对于个人所得税起征点调整引发的广泛争议，财政部财政科学研究所专家刘军民认为是“很正常的”： “有争议说明大家对个税调节分配收入政策的关注，对收入分配公平性的关注。”

    尽管2000元的新起征点引起人们的争议，但不可否认的是，提高起征点给公众带来了实惠。财政部部长谢旭人表示，将减除费用标准由现行1600元/月提高至2000元/月，工薪阶层纳税人数占全国职工人数的比例将由50％左右降至30％左右。

    “这次主要是向中低收入者倾斜的，获益最大的是中低收入者。高收入者也能获益，但边际的获益就少了。”刘军民告诉《民主与法制时报》记者。

    “时隔两年把起征点从1600提到2000元，符合我国经济发展情况的变化。这两年有个突出的特点就是物价上涨过快，居民生活的基本费用提高，生活费用标准应该再重新调整，这是实事求是的做法。”中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓教授表示。

    这是我国历史上第二次对个人所得税起征点进行调整。1980年9月，五届全国人大第三次会议通过了个人所得税法，规定个人所得税工资薪金所得减除费用标准为每月800元。2005年10月，十届全国人大常委会第十八次会议修改了个人所得税法，规定从2006年1月1日起，工资薪金所得减除费用标准由每月800元提高到每月1600元。

    从800元到1600元再到2000元，这3个数字确定的标准是什么？“如果把这个问题说清楚了，那就不用去讨论是1600元还是2000元。它的客观标准还很难说。”刘军民告诉记者，个人所得税起征点的确定，更多的是一种政策博弈的过程。“大家普遍认为是多少，然后再结合物价上涨的情况来确定。但不可能完全按照CPI上涨多少，就往上调多少，它要平衡多方面的力量，包括财政减收的承受能力。起征点提高后，国家财政会减少300个亿。”

    刘军民认为，像一些人说的那样将起征点提高到3000元或者5000元，可能对财政有一定的冲击，所以这是阶段性的考虑。“很难一次性提高到位，也许未来要提，这是渐进的。”

    刘桓也认为，此次个人所得税起征点的调整之所以有争议，是因为它没有一个确定的标准。“有一个需要解决的问题是，这个免税部分的确定标准，按照什么样的理念去设计，是满足人民比较像样的生活呢，还是满足基本生活？缴纳个人所得税是居民的一种义务，因此只要有能力的人都要纳税。什么是有能力的人？生活费用之上的收入都叫做有纳税能力的。所以它和我们所说的富裕生活是不一样的。不同收入水平的人，对生活的基本要求和看法是不一样的，而且东部发达地区和西部欠发达地区的要求也是不一样的。

    刘桓认为，在个人所得税扣除费用标准的制定上还存在问题。“每个人都1600元或2000元，这有点一刀切，其实每个人的经济承受能力是不一样的。如果一个刚毕业的大学生，挣3000元，扣了个税后足够他生活。而对于同样月赚3000元，但上有老下有小的人来说，扣税后的钱可能就不够他生活。这两个人应该执行不同的起征点标准，目前的单一标准有点简单化了。”

    “我国未来的个税设计应该考虑以家庭为单元申报个税，家庭有几个人要抚养，以及教育医疗等方面的投入。比如美国，购买书籍进行教育培训，医疗保险的费用刨掉后才缴纳个税。这种制度更加人性化，更加合理、公平。”北京理工大学经济学教授胡星斗表示。

指数化：未来标准？

    对这次个人所得税起征点调整的争议中，其中一个就是不同地区的起征点是否应当有所不同。

    “北京上海这样的发达地区，2000元还是很低，因为北京的人均收入都1800，等于还是普通的人交个税。但2000元对中西部来说还是很高的，所以要考虑地区差别。”胡星斗认为，全国人大只要给出一个计算办法或者总体原则，例如，人均收入与物价指数是什么关系，各个省市颁布实施细则，来确定各省市的标准，然后上报全国人大，这样就更加人性化。

    刘军民却认为这样做“应该不是太可能”，他分析，个人所得税还有个区域间调节的功能，起征点按照全国划线的话，落后地区达不到这个标准，就不用交税了。另外，个人所得税是中央拿60%，地方拿40%，中央拿的60%主要是向中西部转移支付。从税收制定的立法权上，税收的制定权都在中央。

    刘桓教授介绍，国外一些联邦制国家，税权是在地方的。美国有两套税收系统，中央有中央税，地方都有自己的税收。这就使得各地方在确定税收标准时，要考虑当地的生活指数、物价水准、居民基本生活水平。而中国是单一税制国家，所以政策是由中央统一的。

    “个税是立法的决策过程，全国人大才有立法权，它能不能考虑到各地方的差异性？这需要一个技术问题。它能不能授权给地方政府？我认为经过法律程序的不断修改，这是可以的。大家希望今后我们能够把收入指数化，这样既能满足不同地区收入水平高低调整的要求，又能满足当地政府的财政要求。”

    对于个人所得税起征点指数化的问题，虽然专家们有不同的看法，但它为起征点的确定提供了一个标准。

    “我认为今年通货膨胀的压力还是比较大的，有可能发生比较严重的通货膨胀。在这种情况下，个税更应该及时调整，而且应当把它设计成指数化，按照物价上调而上调。这也是发达国家的共同原则。”胡星斗表示，这个设计也不难，操作也不难，设计一个计算公式，每一年根据这个计算公式调整。

    “现在处于经济周期的上升阶段，如果未来几年通货紧缩，物价下降，就把起征点调低下来，税收有刚性，整个社会是接受不了的，国家也不可能出台这种政策。”刘军民分析认为。

    刘桓则表示，此次国家把物价上涨和个税起征点挂钩，这个思路是正确的。实际上，个人所得税已经在向指数化的方向发展，但个人所得税指数化是个复杂的系统，物价上涨在哪些方面影响到居民生活消费水平，这是需要量化指标反映的，哪些东西是直接和基本生活费用有关，哪些是改善生活费用的，这之间要做定性和定量的分析。

    “如果指数化真要实行的话，要求统计数据要准确而且比较及时，而且要主动挂钩，起征点就要上下浮动，这会引起很多技术方面的难题。比如，物价上涨之后，起征点就要上调，当年财政收入预算就会受到影响，这个影响是不是和年初国家预算产生冲突。这种冲突一旦产生，怎么处理财政收入或增或减所造成的预算数额的变化？这会涉及一系列的问题，需要我们逐步加以解决。”刘桓分析。

起征点调整：个税改革一小步

    然而，在个人所得税改革的过程中，需要解决的问题远不止这些。

    个人所得税不仅有财政收入筹集功能，它更主要的功能是调节社会收入，以实现收入公平、缩小收入差距、促进社会和谐的作用。

    “这两次个人所得税起征点的调整，都是因为个人所得税的调节功能已经弱化了，大部分都是由工薪阶层来纳税。”刘军民称，2006年以前，北京、上海中低收入者的纳税比例是80%至90%，而美国收入最低的50%的人口纳税额仅占个人所得税的3%。

    “目前中国个税还没有起到缩小贫富差距的作用，高收入者逃了税，低收入者交了税。所以它可能起了相反的作用，扩大了贫富差距。”胡星斗表示，过去中国主要个税是由工薪阶层缴纳的，特别是2006年之前，因为只有工薪阶层的收入是摆在桌面上的，逃不掉的。而高收入者的收入是不定的，由于之前没有实行申报制度，现金流通量太大，有些一手交钱一手交货的情况，政府根本不能掌握他的实际收入状况。

    “提高起征点的一个好处就是避免了穷人交税，但是这个还不够，还要加强对富人税收的征管，建立收入申报制度。”胡星斗说，特别是对高收入者，政府和公民之间要建立相互透明的关系，政府能够了解公民的收入状况，要求公民纳税；公民也要了解税收的去向，要求政府财政预算要公开、财政支出要透明，要接受人民群众的监督。政府方面要建立财政公开透明制度，建立民主财政，这样才能保证纳税人的权利，纳税人才会有积极性去缴税。 

    “还有就是要减少现金流量，更多地实行网上交易、信用卡交易、刷卡交易。并且要实行财产实名制度，房地产、账户都只能用唯一的姓名，这样国家就能掌握每个公民的财产状况。”胡星斗补充说。

    我国税收征管制度改革的方向是要实行综合与分类相结合的税制，就是要将个人的经常性收入项目合并综合征收个人所得税，而不区分收入来源的不同，而个人其他临时性、偶然性收入则可以分项单独征收，这种税制避免了由于重复扣除费用带来的税负不公。然而由于缺乏完善的财产申报制度、收入统计制度，被寄予厚望的“综合税制”进展迟缓。

    对于目前个人所得税改革的进度，刘桓认为：“进展比较慢，和全国人民的要求差距比较大。现在我国个人信用制度比较差，各个经济部门之间的协调也比较差。银行、证券、房地产之间的信息是不沟通的。而公民的多元化收入很明显，比方说炒房子、炒股票、炒期货、存款、做企业等都是个人收入来源。因此过去只靠单一工资作为收入来源的局面已经改变了，可是我们的征收管理制度还没有适应这个要求。这个条件的改善是非常重要的，可以说没有这些条件的改善，个税制度的完善是很困难的。”

    刘军民表示，起征点只是个税改革很小的一块，重要的是完善现在分类的个人所得税征管体系向综合的征管体系发展。这样才能使税收的公平性得以体现。

    “在整体制度很难做到完善的情况下，只能局部上向普通大众倾斜。”刘军民说。