河南汝阳县法院在2006年率先创立和推行执行案件救助基金制度，在全省起到了示范作用。

    2006年5月20日，《洛阳市涧西区人民法院执行救助基金使用管理办法》实行。此后，此类办法在洛阳市其他地方也相继出台。救助基金建立一年多来，已有百余名符合条件的刑事受害人、其他贫困的申请人得到救助。而全省先后有5000多位申请执行的特困群众获得救助，涉及案件2600多起。这方面，河南已经走在了全国的前列。

   “设立执行案件救助基金后，最直接的效果是，春节前后堵着法院大门上访告状的人少了。”11月19日，河南省高级人民法院执行局副局长梁红照接受记者采访时，喜形于色地告诉《民主与法制时报》记者。

洛阳市涧西区法院发放执行救助金。赵越/摄

    “但是，这仍是一种存在着诸多争议和难题的措施，需要我们继续探索。因此，至今全省没有统一的规定。”他接着介绍说，“洛阳地区法院设立执行案件救助基金较早，且比较规范，值得关注。”

执行案件救助制度出台

    2006年4月29日，河南汝阳县付店镇的许军（化名）从汝阳县人民法院执行庭负责人的手中，哆哆嗦嗦地接过了4489.26元救助基金。许军多年的心病终于了却。

    许军是一桩刑事案件的被害人。2004年末，许军和邻居杨如（化名）发生纠纷，在争吵过程中，杨如将许军右眼击伤。经鉴定，许军的伤情构成重伤。经公开审理，法院依法判处杨如有期徒刑6年，并赔偿许军经济损失44489.26元。判决书生效后，许军于2005年7月10日向法院提出申请，要求对被执行人杨如强制执行。

    杨如家人表示要积极履行生效判决，愿将家中的组合柜一套、两头沉桌子一张、条几柜一张、17寸黑白电视机一台折抵执行款1200元给申请人。然而，这与申请人的4万多元相比，简直是杯水车薪。同时，许军右眼球摘除，家人扬言要伺机报复。执行干警苦口婆心，三番五次做许军的思想工作。

    该执行案引起汝阳县领导高度重视，决定由县财政拨款给予救助，支付了申请人许军的4万余元执行款。至此，这个多次赴京上访、影响较大的案件得以顺利解决。

    记者了解到，汝阳县法院2006年率先创立和推行执行案件救助基金制度，在全省起到了示范作用。2006年5月20日，《洛阳市涧西区人民法院执行救助基金使用管理办法》实行，此后，此类办法在洛阳市其他地方也相继出台。救助基金建立一年多来，已有百余名生活困难的申请执行人得到了救助。

    洛阳市中级人民法院执行局副局长刘宏伟告诉《民主与法制时报》记者：“在解决执行积案中，被执行人没有执行能力的案件占了很大比重。因被执行人无执行能力的案件滞留法院，让法院进退两难，动用各种执法途径和资源强制执行，会导致巨大的、甚至难以承受的经济和社会成本；任由案件搁置，又损害法律权威。法院通常采用执行中止的策略，而暂时的中止，往往带来更多麻烦和矛盾。比如，生活困难的申请人不断上访，甚至做出过激举动。正是一系列执行难的问题，催生了执行救助基金机制。”

    “基金成立前，执行庭最怕有人找。来执行庭的人，敲门都带着情绪，像是来要债的。上班找，下班找，你到哪儿人就跟到哪儿；隔三岔五就来，有的还又吵又闹。作为法院工作人员，个人受点委屈倒也罢了，关键是影响了法院在群众中的形象。”刘宏伟说。按照法律规定，人民法院遇上被执行人确实无财产可供执行时，可以中止执行。各地都是这样做的，法律上无懈可击。不过，从构建和谐社会的角度着眼，党委和政府有责任帮助解决，不能眼巴巴地看着申请人陷入困境。

    经过反复讨论，洛阳市中级人民法院决定，争取财政划拨专款，对案件无法执行但申请人确有困难的，经严格程序批准后给予救助，让当事人渡过暂时的难关。

    这一想法得到洛阳市委市政府的支持。2006年12月，经洛阳市委常委(扩大)会讨论通过，下发《洛阳市特困群体申请执行案件救助基金使用管理暂行办法》，规定由市财政每年专项拨款建立救助基金。据刘宏伟介绍，洛阳市16个基层人民法院目前已全部建立执行救助基金，基金总额达149万元。基金主要以政府拨付专项资金和捐款为主要来源，各县（市、区）财政拿出3万元至20万元不等的专项资金，由民政部门和法院共同管理使用。

    在采访中刘宏伟表示，即便执行案件救助制度在洛阳日趋完善，但由于各地方经济状况不同，基金账户往往贫富不均，并且越是贫困的地区基金越少，而申请人却越是急需救济。在经济条件较好的洛阳市涧西区，区财政为基金专项拨款20万元；而在汝阳这个贫困县，财政拨款仅有3万元。如何突破执行案件救助资金瓶颈，增加贫困地区救助资金投入，一直是法院在不断探索和实践中面临的难题。

弱势群体优先获得基金救助

    2006年5月26日，申请执行人马金富高兴地从洛阳市涧西区人民法院院长王次梅手中，领取了由该院设立的执行救助基金4300元，成为当年享受该基金的第7名申请执行人之一。

    2006年初，洛阳市涧西区委、区政府在听取了涧西区法院解决执行难的工作汇报后，对法院设立执行救助基金的做法十分赞赏，在财政十分紧张的情况下，当即拨付资金20万元，用于解决执行救助基金不足问题。

    一年多来，涧西区法院先后动用救助基金40多万元解决了8件老大难案件，使得为一千多元数次来访的田国凤不再奔波，使聚众冲击司法机关的小宏亮家人违法事件得以平息，让60多岁的老大妈马红梅生活费不再拖欠，让因交通意外而双腿残疾的下岗女工得到抚慰，让丈夫被殴打致死的张淑芝不用为女儿的学费发愁……

    “像涧西区这样，目前全省已有124个县（市、区）建立了执行救助基金。全省累计筹措救助基金2186万元，使5000多位申请执行的特困群众得到救助，使2600多起案件得以执结。”河南省高院执行局局长曹卫平向记者透露了全省执行救助基金的“家底”。

    “推行执行救助基金制度，在河南省解决执行难问题工作中发挥了非常重要和不可替代的作用。其中，刑事案件、交通肇事案件的受害人，以及其他案件申请执行的特困人群，得到救助的比例最大。”河南省高院执行局副局长梁向阳介绍说。

    梁向阳提到，在一些交通肇事案件中，民事赔偿执行难度大。前几年河南西部地区道路很差，山高路险，交通事故频发，往往是一台拖拉机上载了一车人，一旦翻车，死伤几十人，而肇事司机家里除了一处茅草房，别无他物，伤员的医疗费都无着落，更不用说赔偿了。三门峡市法院系统涉及交通肇事或其他人身损害案件就有几百件。

    梁向阳说，出台民事执行案件司法救助制度，是为了缓解特困民事案件执行申请人之困，对那些穷尽了一切执行手段仍不能及时有效地保护其合法权益的困难群体提供的一种司法救济。但梁向阳同时提到，司法执行救助金是临时性、应急性、一次性的生活补助，申请执行人在一个案件中只能申请救助一次。所以，不是普降甘霖，而是雪中送炭的保命钱或救命钱。申请司法执行救助的方式，参照河南省各地城市低保救助或农村特困户救助政策执行。对申请执行人提出救助申请，符合救助条件的，均应纳入救助审查范围，但救助前已取得民政部门救助的除外。执行机构对需要救助的人员应与当地民政部门联系，防止重复救助。

探索中的制度期待更加完善

    采访中，河南三级法院普遍肯定建立执行救助基金制度的积极作用。但是，对基金应当从何而来，却是见仁见智，看法不同。

    “法院判决，财政买单好是好，可用财政的钱来做这事合适吗？不少人对此有这样的疑问。当初，我们内部也有不同看法，有人就说这是用财政的钱为法院的判决买单，甚至认为是为施害人还账。但是实际上，不但只对生活极其困难的申请人及时救济，而且执行的基金数额有限，对于大量的无法执行案件来说，执行救助基金也只是杯水车薪。”刘宏伟说，财政的钱当然不能乱用，但该不该用，要看用在什么地方，用在公益事业上就合适。

    一些被采访者指出，把财政出钱进行司法救助说成是为法院的判决或施害人买单是片面的，重要的不在形式，而在该不该救助和救助的实际效果。同时，国家出钱建立这项制度，既能体现司法的本质公正，又能体现国家财力增长后普惠于民、促进稳定和谐。因此，应该成为一项国家制度。“除去财政划拨外，救助基金还可来源于社会募捐和执行费用。”洛阳市涧西区人民法院院长王次梅同时认为，把钱用来救助贫困当事人，并不等于执行案件的完全执结。法院会根据被执行人的执行能力的变化，继续执行。涧西区法院建立救助基金以来，取得了意想不到的良好效果。王次梅说，一批执行积案得到了解决，化解了社会矛盾，促进了社会和谐，降低了司法成本。

    全国人大代表、河南省高级人民法院院长李道民认为，目前执行救助基金面临的问题，有些是在基层就能解决的；但有些问题，像法律地位不明确、长期性和制度性不足等，就必须放到更高的层面上去解决。为此，在今年全国“两会”提交的议案中，他提出了3项建议：一是建议上级部门参照《诉讼费用收费办法》的立法模式，出台关于执行救助基金的行政法规，在全国范围内从法律制度上予以明确，成为全国通行的制度；二是建议财政部、民政部等政府主管部门，应当就执行救助基金的设立程序、资金来源和最低数额，出台文件给予规范和保障，使执行救助基金成为“不竭之水”；三是建议最高人民法院会同财政部、民政部等有关部门联合发布文件，明确救助基金的管理、使用和监督等办法，确保救助基金能够发挥救急救难、化解矛盾和维护社会稳定的作用。

    河南省各级法院设立的执行案件救助基金制度，在政府和社会的支持和关注下不断实践和探索，也在前行中不断完善和提高。