杭州市推行行政首长出庭应诉制度，为行政相对人提供了一个和行政机关首长平等对话的平台。一年来，杭州市级部门领导出庭次数比规定的要多近50%，有人认为，这是对法律精神的一种尊重，也是一个责任政府的表现。

    35岁的章建荣（化名），将拘留他15天的杭州市公安局交通治安分局告上法庭。警方拘留是因为他偷窃，但他否认自己是小偷。他没有想到，在法庭上与他理论的竟是公安局长，而且有60多名警察坐在旁听席上。

　　在法院开庭审理时，章建荣看到与他辩论的是穿着警服的杭州市公安局交通治安分局局长郑彤辉，他感觉“挺吃惊的，想不到这样见到公安局长”。

　　11月8日，此案经杭州市中级法院终审，维持了一审判决即公安机关对章建荣的处罚决定——公安机关没有冤枉小偷章建荣。这天，郑彤辉再次出庭。

　　章建荣最初以为，他的案子是因为闹大了，才惊动了公安局长。其实，郑彤辉作为行政首长出庭应诉，是杭州市行政首长出庭应诉制度规定的。

    这项制度实施一年多，杭州市级机关15个涉讼部门中，部门一把手几乎都出了庭。

一把手不出庭需向市政府请假

    中国自古就有“民不与官斗”的传统，即便是在少有的民告官案件中，最常见的也是“民告官不见官”。在2006年之前，虽然杭州市民告官案逐年增多，但行政首长出庭几乎为零，一般由部门的法制处代理出庭，更多是行政机关全权委托法律顾问出庭参与诉讼。

　　“这是不正常的。”杭州市政府法制办副主任张东涛说，“行政机关对自己办的案件是最清楚的，也有义务在法庭上说清楚。” 

　　每年行政官司较多的杭州市一个政府部门的一把手称，自己不愿出庭的原因一是对诉讼的过程、知识不清楚，怕当被告，怕丢面子，怕败诉；二是确实工作忙，对案情不了解，因为平常都是由分管的副职负责。

　　这种心态具有普遍性，但是“民告官不见官，显然既不利于政府形象，也不利于依法行政、更好地解决诉讼争议。”张东涛认为。

　　2006年9月1日，杭州市出台《杭州市行政首长出庭应诉工作暂行办法》，首次以规范性文件对行政首长出庭应诉进行规范，以制度规定行政首长出庭应诉这在全国鲜见。

　　“行政首长必须出庭，国家法律法规虽然没有规定，但是从推进依法行政，建设法治政府、法治浙江的角度来看，规定行政首长出庭应诉有重大的现实意义。”张东涛说，“现实中，建设法治政府的第一责任人是一把手，而一把手往往对具体情况不了解，这是一种矛盾。而通过这个制度，可以让一把手更直接了解百姓诉求，掌握一手情况，更直接了解部门依法行政水平，成为名副其实的第一责任人。”

　　在制度设计和安排上，杭州市采取逐步、适度的原则，原则性和灵活性相结合，先在行政部门推行。这考虑到杭州市目前有法不依、执法不严、行政不作为和乱作为等现象主要发生在政府各部门，85%以上的行政案件来自政府部门。

　　有6种行政诉讼，被硬性规定行政首长必须亲自出庭应诉，如本年度第一起案件；对社会影响重大、案情复杂以及对本部门执法活动产生重要影响的案件。具体量化为：行政机关的行政诉讼案件一年在5起以上的，行政首长出庭应诉不得少于两起；10起以上的，不得少于3起。对具体出庭的案件由各部门自主决定，行政首长确实因故不能出庭，必须向市政府请假，并由行政副职出庭。

    “为什么要量化？量化就是制度的刚性，具有强制性，这是制度推行的前提和保证。但要求行政首长件件出庭也是不现实的，比如杭州市房管局今年就有40多起行政诉讼案件，如果一把手都出庭，其他的事情就难以顾及了。”张东涛解释道。

该出庭不出庭的将被追究

    行政首长出庭应诉工作被纳入行政机关年度依法行政工作考核范围，并制定了相应的备案制度、监督与责任追究制度。该出庭不出庭的、未依法组织应诉导致案件败诉造成重大损失等将由政府或监察部门追究责任。相关人士分析，由于杭州市政府每年都要评选“满意不满意”单位，倒数几名的分值仅相差零点零几，因此，依法行政的分值就显得格外珍贵，行政首长不得不重视。

　　“通过制度保证各级行政首长在‘法治杭州’的大环境下抛弃传统偏见，秉承政府公信和社会公益的理念，以勇气、信心、智慧、魄力去承担一种职业性、制度性的责任与道义，忠实地履行好法律赋予的职责。”张东涛说。

    这项制度出台两个月后，杭州市规划局局长阳作军就坐在了被告席上。这是该局本年度第一起行政诉讼案件，阳作军也是杭州市市级机关第一个到庭应诉的行政首长。此举在杭州市政府机关掀起阵阵涟漪。

    家住杭州市西湖区翠苑新村五区的吕春云等33户居民发现，距家门前只有一街之隔的地方要造研发大楼，居民们担心大楼造好后会导致一年四季生活无阳光，就将这幢大楼规划许可的杭州市规划局告上法庭，要求撤销规划许可。

    法院查明，研发大楼对这33户居民家的日照影响符合《住宅设计规范》等国家规划大寒日日照时间满足两小时的标准，当庭宣判驳回原告吕春云等33人的诉讼请求。尽管是打输了官司，但在法庭上听到了阳作军的亲自解释和法庭的分析，居民们表示理解，一审判决后不再上诉。

    “一把手出庭应诉，这既是制度的规定，也是我们内在的要求。依法行政首先要领导带头，如果连庭都不敢出，怎么提高依法行政水平？”阳作军说。

    一年来，在15个有行政应诉案件的杭州市市级部门中，有9个部门的一把手出庭应诉，有4个部门由于工作原因，在一把手不能出庭的情况下，由分管副职出庭应诉。杭州市13个区、县（市）政府有11个区县所属部门的行政首长都出庭应诉。淳安县、桐庐县每起案件均做到了由部门一把手出庭应诉。

　　一些部门行政首长不光自己出庭，还组织部门人员到法庭旁听，“学习和反思”。

官员和百姓的新感觉

    “一把手出庭应诉，可以掌握到以前了解不到的情况，使我们能对依法行政的全局工作作出更全面的决策。”杭州市劳动和社会保障局局长张建华深有感触地说。

    今年2月，杭州市劳动和社会保障局被浙江诸暨民工何国祥告上法庭。张建华出庭应诉。

    何国祥在浙江一家施工企业打工，企业在河北施工时，何国祥受伤，但何国祥没有参加工伤保险，杭州市劳动局依据规定以不属管辖范围为由没有受理何国祥的工伤认定申请。何国祥遂起诉杭州市劳动局。

    尽管案件没有输，但张建华在庭审时发现了相当多的农民工没有加入工伤保险，导致工伤后得不到应有的权益。案后，张建华立即作出布置，将提高农民工工伤保险率的工作列入今年全市劳动保障工作重点。

    “以往类似工伤行政诉讼案件，都是由法制处和工伤处负责人出庭应诉，我作为局长出庭看问题角度不一样，看得高一点和全面一点，也有利于解决问题。同时对农民工来说，心里会感到好受一些，当时我就有明确态度，如果原告有要求，我们可以到河北去做工作。但原告一直没有来找我们。”

　　许多一把手与张建华有同样的感受。杭州市公安局交通治安分局局长郑彤辉在与小偷庭辩后表示，他出庭应诉，不仅仅是遵循行政首长出庭应诉制度，而是树立一种依法行政、为民服务的意识。“像这类诉讼案件今后还会增多，民警要使自己办的案件经受得起历史的检验，经受得起法律的检验。”郑彤辉为此专门组织了60多名警察到庭旁听。

    对告官的老百姓来说，见到行政机关的一把手坐在被告席上，与自己平等对话，当面沟通，甚至直接解决问题，感受到了行政机关对自己诉求的重视和解决问题的诚意，从而缓和了对立或抵触情绪。居民吕春云说：“阳局长当被告，我们觉得他一点也不丢面子，反而觉得他没官架子，容易亲近。”

　　但是当初吕春云等33户居民是抱着一肚子怨气与杭州市规划局打官司的，由于居民对相关的法律法规不清楚，总以为规划局与开发商之间有利益关系，庇护开发商。但当作为规划局一把手的阳作军出庭后，居民们的怨气消解了，从而及时化解了一起很可能发生的群体性事件。

　　事实上，在杭州市各级部门行政首长出庭应诉的案件中，有12起案件，通过一把手详尽的解释，当事人接受了行政机关的执法行为，自愿撤诉。而在行政首长出庭应诉已审结的案件中，80%的案件停争息诉，未再提出上诉。

市级部门领导出庭次数大大超过规定

    杭州市行政首长出庭应诉制度“蝴蝶效应”已经形成，一年来，市级部门行政首长出庭的次数已大大超过了规定要求。

　　但制度的执行并非一帆风顺，在杭州市的区、县政府所属部门， 一把手和分管副职出庭率只有六成多，个别区、县部门的行政首长出庭率为零。一名杭州市政府职能部门的一把手坦言：“如果没有制度规定，我是不会出庭应诉的。”

　　不尽如人意的地方还有行政首长出庭的质量。《民主与法制时报》记者从法院了解到，有的应诉案件，庭上行政首长说的少，或仅仅“陪坐”，而由其他代理人与原告“交锋”，出庭尚流于形式。业内人士称，由于行政诉讼具有较强的专业性，既需要了解一定的诉讼知识，也需要熟悉掌握各部门、各行业的专业知识。而行政首长在这些方面都未必专业，怕“言多必失”说错话，故难免出现被动、尴尬局面。

　　杭州市政府已觉察到这种倾向，正采取措施完善制度，包括对“不答辩、不出庭、不应诉、不执行”等行为加强监督，通过健全备案制度、定期分析通报制度、责任追究制度等，严格将各部门的执行情况纳入依法行政考核的重要内容。

    一年来杭州市行政首长应诉制度所取得的成效令各界人士予以充分肯定。杭州市副市长陈小平称这是“尊重法律、倾听群众呼声、有效消除官民对立情绪，促进执法环境的有序、和谐”。

    制度受到了法院的普遍欢迎，杭州市江干区法院副院长陈叶影曾办理了多起行政首长出庭案件，她说：“局长与被处罚对象面对面法庭上展开针锋相对的辩论，双方阐明各自的观点，体现了法律上的一种平等。”

    浙江省社科院杨建华教授认为，从某种程度上讲，行政首长出庭应诉制度是对“官尊民卑”传统观念的冲击。通过这项制度，为行政相对人提供了一个和行政机关首长平等对话的平台，也给了其充分陈述观点的机会，这表明了法律是公平的，既是对行政相对人的尊重，也是对人民法院的尊重，更是对法律精神的一种尊重。这也是一个责任政府的表现。

    杭州市政府法制办是推出这项制度的开先河者，面对社会上褒贬不一的评价，法制办副主任张东涛说，行政首长出庭应诉制度不是一个根本性的制度，它的主要作用是对政府依法行政起到积极的促进作用，“随着整个行政管理、依法行政水平的提高，到那时，这项制度就可以退出历史舞台。”