从2008年1月1日起，济南市政府以及各部门再出台“红头文件”,必须设定有效期,所有“红头文件”的有效期最长为5年。
    继广州、深圳、郑州之后，济南市这一新规进一步推进了红头文件“超期服役”现象的终结。

　　
    “这次给‘红头文件’设限，并非我们首创，但这一创新改革措施，确实是目前解决‘红头文件’长生不老带来的诸多弊端的有效方法。我们经过多次研究，参考外地经验，结合实际情况，完善出一套规范性文件的管理方法。”山东省济南市法制办副巡视员张云生对此新规抱有很大的期望。

    今年8月16日，济南市政府发布《济南市规范性文件管理规定》（下简称《规定》），其中规定：“红头文件”必须设定有效期,最长为5年。有效期届满,规范性文件的效力自动终止。2008年1月1日，这一新规将正式实施

    近两个月来，济南市各部门都在忙着清理以前的文件，该修改的修改，该废除的废除，该继续沿用的也要重新审核。

    “所有之前制发的规范性文件，都要在今年年底前清理完毕，并且向社会公布，这是《规定》给那些不适合当前情况的‘红头文件’的最后期限。”济南市法制办文件审查处副处长李春久告诉《民主与法制时报》记者。

有生无死的“红头文件”

    “从建国以来，我国制发的‘红头文件’根本无法统计，即使是制定部门自己，因为人事变动等原因，有时也难以说清，更别说去清理。造成的结果就是，许多不合时宜的老规、旧规沿用了十几年，甚至几十年，这给快速发展的社会带来的后果可想而知。”从事规范性文件审查多年的李春久清楚记得“红头文件”中至今仍生效的“老寿星”。

    诸多条例中，暂行了十几、二十年的比比皆是。1960年制定并实施的《防暑降温措施暂行条例》，“暂行”了19年的《城乡个体工商户管理暂行条例》、12年的《旅行社质量保证金暂行规定》、28年的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡处理暂行规定》……而在工商部门，许多关于治理“投机倒把”的规章也仍然在“暂行”当中。此外，某些地方至今仍沿用着上世纪五六十年代推出的猪肉瘦肉精检测标准……

    “尤其是火车撞人处理的那个暂行规定，我印象特别深。别说是一份暂行规定，即使是正式规定，也早已脱离了现实背景。”李春久毫不避讳地告诉记者，“济南地方颁布的一些规范性文件中，也存在着类似几十年文件不废除的现象。”

    今年3月，济南市法制办就发现，目前仍在生效的、“暂行”时间超过10年的全国性暂行行政法规和部门规章就超过40部，地方性法规和地方政府规章则更多。

    社会发展如此快速，几十年前的规范性文件，如何能管理今天的社会？

    “特别是有许多规范性文件都是基于国家出台的法律、法规，但当所依据的法律、法规修订后，这些文件却仍被不理不问，似乎制定部门已经忘了这些文件的存在，只关心‘生’，不关心‘死’。”李春久认为，目前民众对“红头文件”颇有争议的主要原因之一，就是大量不适合当前社会需要的“红头文件”仍超期服役。

    “建国以来，虽然国家已经连续多次对规范性文件进行清理，但清理的对象并非包含各行各业，所以侥幸未被审核出的高龄红头文件仍存在不少。尤其是10月1日《物权法》的正式实施，涉及的大批规范性文件必须进行修改或废止。”李春久说，“目前，济南新的一次清理工作已经展开，不仅是适应《物权法》实施后的需要，还是济南执行‘红头文件’创新改革前的重要一步。”

限制政府公权

    济南走的这一步，并非偶然的创新。

    正如济南市法制办副巡视员张云生所说，是参考外地经验、结合自身情况作出的一次改革。

    之前，2006年1月1日，广州率先对“红头文件”设定有效期，成为第一个走出“红头文件”有生无死“怪圈”的。随后，深圳、郑州等地也相继出台类似规定。

    “其他省市作出了探索性的行动，为我们进一步改革规范性文件提供了很多经验。我们出台新规的前提就是改变以往红头文件‘重制定、轻清理’的现象，适度限制政府及行政部门的公权。”张云生简单的语言描述出此次给“红头文件”设限的目的。

    在他看来，无限期的“红头文件”，所带来的是文件制定或执行部门权力的扩大，能“有效”维护的只是制定或执行部门的利益，而不是涉及的民众的权益。

    给“红头文件”设定一个有效期限势在必行。

    2007年7月10日，济南市政府第49次常务会议审议通过了新的《济南市规范性文件管理规定》。与2004年版的《规定》相比，新《规定》第九条明确提出：规范性文件有效期自实施之日起最长不得超过5年。有效期届满，规范性文件的效力自动终止。规范性文件效力终止的，制定机关应当向社会公布。

    对于“5年有效期”，张云生解释说，5年的期限并没有特定意义，从时间上看，这个期限不长也不短，已足够一份文件充分体现出是否适合社会的发展。

    “我们这次的举措，说白了就是让长生不老的‘红头文件’有生也有死，让每个规范性文件的制定部门都明白，对于‘红头文件’，有制定，更要有清理。”李春久认为，5年期限，只是一种检验阶段的时间分隔，“生死”结果主要还在于文件能否适应当前社会形势。

    “如果规范性文件能适应现阶段社会发展需要，而行政机关又认为文件在有效期满后有必要继续实施的，那么就应当在有效期满前半年对文件实施情况进行评估。经评估，规范性文件内容无须修改的，制定机关应当发布继续实施该文件的决定；内容需要修改的，根据评估情况修订。”张云生告诉记者，“这从侧面强调了规范性文件制定部门对文件进行管理的积极性，保证所有文件都能在5年有效期限内被审核一遍。”

关键在实施细则

    如何能保障有效期制度的实施？李春久提出自己的看法：“其实，我们在《规定》中提出的有效期制度，并非是生硬地给文件限定一个期限，也不是在规范性文件中具体体现出有效期，而是将这个有效期作为一个对文件审核、清理的时限。”

    “有效期的提出，虽然不是我们首创，但我可以说，我们的具体实施细则确实是最完善的。这也是为了配合有效期制度而制定的，不过这个具体细则仍在反复探讨过程中，尚未公布。”李春久所说的配套实施细则，其实有两份：一份是针对前期清理工作而作出的具体标准；另一份则是依据《规定》而制定的《济南市行政机关制定规范性文件指导规则》（下称《指导规则》）。

    记者在《指导规则》草案中看到，除了规定有效期外，规范性文件实施满一年的，制定机关或者实施机关还需对实施情况进行评估，根据评估结果来决定该文件是否在有效期内继续适用，或者需要进行修改、废止。

    “我们也明确了制定机关或实施机关需要对文件进行修改、废止的各种情形，并提出责任追究制度。”李春久解释说。

    除了这些，记者发现《指导规则》中，更多的内容涉及的是规范性文件的审核和监督。比如前期审查，对于部门的“红头文件”，需要经过起草听证、本部门法制工作机构审核、部门领导集体讨论、本级政府法制机构审查等程序，最后由政府公报公布后才能通过；对于后期监督，除了有效期届满时，“红头文件”制定部门和本级政府法制工作机构进行全面审查外，在有效期内，也要随时监督，要根据国家政策的变化和遇到的新问题对文件作出适时调整。

    李春久透露，目前已经在组建一个数据库平台，便于对全市所有备案的“红头文件”进行监督。

    他告诉记者：“如果有文件超过5年期限未再继续提请沿用，而制定部门却未向社会公布，那我们通过数据系统，很快就能发现，及时提醒、纠正。”

    目前，虽然《规定》带来的效果难以预测，但对具体参与的人员来说，期望值很高。

    “施行有效期制度，表面上看是在给我们自己找麻烦，给制定文件的部门找麻烦，但实际算起来，不仅减少了工作量，还避免了文件制定机关或实施机关陷入被动。”张云生给《民主与法制时报》记者计算了一下，“规范性文件的定期清理肯定要持续进行，如果在以前，新旧文件混杂，每进行一次清理，工作非常庞大，往往要花费整月、甚至数月的时间。现在设定了有效期，审查人员只需要通过数据系统查看5年内的文件就可以了，在减少工作量的同时，更保障了老百姓的利益，双方受益。”

更应该关注的是“生”

    几个省市相继出台“红头文件”有效期制度，在一片“红头文件”有生无死的非议声中，赢得了多数民众的认同。

    “作为政策载体的‘红头文件’，当其失去制定依据或调整对象的时候，也理应让其失去效力。对于一般的政策而言，5年已很长了，与该项政策的贯彻执行有关的许多情况往往已发生很大变化。所以，给‘红头文件’规定一个生效和失效的时间限制，可以避免一些过时的‘红头文件’与现行的‘红头文件’相互‘打架’。还可以督促制定机关根据新情况、新形势及时修改过时的政策，维护仍然需要的政策，制定符合新形势的政策，从而保证‘红头文件’的权威性、推动性和指导性。”中国人民大学法学院教授莫于川如是说，他非常赞同网上的一句评价：对“红头文件”设有效期，是政府在推进依法治国方略、建设法治政府道路上越来越成熟的体现。

    北京理工大学教授胡星斗也肯定了“红头文件”有效期的设定，但他并不认为这是解决规范性文件长生不老、效力滞后问题的根本办法：“文件管理一直是我国的一个特色，从建国以来，各级政府和部门发布的‘红头文件’数以万计。我国进入社会转型期后，某些实施的规范性文件滞后状况明显，需要的是进行大范围的清理和修改。虽然设定有效期能在一定程度上减缓‘红头文件’过期沿用的弊端，但最切实的还是要定期清理，而不是一味地划定一个生存期限。”

    同胡星斗教授一样，在一片叫好声中，仍然传出了另一种观点。

    设定有效期是否有必要？

    5年时间虽然不长，但也不短。现在社会发展如此快，有的文件可能在一年、两年内就出现不合时宜的情况，那么剩余“生命期限”内，这时过境迁的文件将何去何从？当制定部门仍懈怠管理、依旧消极按照过期作废制度的时候，期待设定有效期来解决“红头文件”时效问题的做法显然存在欠缺，这个5年生命期限定位也显得缺乏科学性。

    从另一点来看，规范性文件不同于我国法律、法规，而是政府行政部门针对社会发展需要而适时作出的有关事务管理上的决定，具有灵活性和针对性，需要根据遇到的新问题迅速作出调整，而今生硬地加上时间限制，是否偏离了“红头文件”实际决定内容的制定宗旨？

    胡星斗希望在“红头文件”有效期制定上，首先要考虑到文件对民众的意义。“现在我们都把‘红头文件’问题归咎到有生无死上，尤其注重的是其‘死’，但我认为，更应该关注的是其‘生’。严格审查‘红头文件’的制发，控制文件的质量，形成一个即时或定期清理制度才是根本。”

    相对于清理不及时，一些“红头文件”内容的荒唐性和程序的随意性，更让人难以忍受。同样是在济南，山东省委办公厅的“红头文件”竟然出现在某卷烟厂的烟草广告上，原因是该品牌香烟被这份“红头文件”确定为山东省政府接待用烟；再比如，福建平和县一份“红头文件”：没有初中毕业证，就不给办结婚证、劳务证、驾驶证等，结果该文件不到1个月便在一片指责声中被废止……

    “这些文件，如果给它设定个5年有效期，那简直就是荒唐。”胡星斗教授说，“‘红头文件’首先要合法制定，不能光谈‘死’不谈‘生’。”